Una posición propagada con mucha fuerza es la mantención de la estructura y función del Banco Central sin modificaciones, cuando está repleta de amarres dejados por la dictadura, hacia la Convención Constitucional que se encuentra en desarrollo. Ello hace necesario detenernos en cómo se promulgaron los acápites del instituto emisor en la Constitución de 1980 y su Ley Orgánica Constitucional en los últimos días del régimen. Debe ser reemplazada por una concepción democrática y habilitadora, que permita irla adaptando a cambios en las condiciones y posibilite la implementación que se estime más adecuadas por las instancias nominadas para cumplir ese papel.
Un punto de partida obligatorio a tener en consideración para analizar la situación actual del Banco Central es tener en cuenta las orientaciones que le asignó la Constitución de 1980, aprobada en un plebiscito ilegítimo, y la Ley Orgánica Constitucional (LOC), dejada como herencia por la dictadura y dictada en sus últimos días, luego de la derrota en el plebiscito de fines de la década de los ochenta.
Thomas Piketty, el destacado economista francés, en diálogo con integrantes de la Convención Constituyente, expresó el anhelo de que la nueva Carta Magna en proceso de elaboración, “en términos socioeconómicos” permita “que se reduzcan las desigualdades” existentes en el país, considerando que “el 70% de los ingresos está concentrado en el 10% de la población y el 50% de la población recibe, bajo cualquier orden de magnitud, muy poco”. Recordando que “en una serie de países incluyendo a Chile, las constituciones han estado diseñadas por los dueños de la propiedad y los grupos más influyentes de la sociedad, para poder limitar la capacidad de las mayorías futuras y las mayorías democráticas populares de reducir la inequidad. Con el agravante que en Chile la estructura actual del Banco Central y su campo de acción fue diseñado durante una dictadura.
El propósito más general que orienta la Constitución de 1980 se expresó en julio de 1977 en el Discurso de Chacarillas pronunciado por Pinochet. En esa ocasión manifestó textualmente, refiriéndose al golpe de Estado dijo que “no significa solo el derrocamiento de un gobierno”, que calificó con los más duros epítetos “sino que expresa el término de un régimen político-institucional definitivamente agotado y el consiguiente imperativo de construir uno nuevo. No se trata pues – recalcó – de una tarea de mera restauración sino de una obra eminentemente creadora (…)”.
Dos meses después, al cumplirse cuatro años del golpe, en septiembre de 1977, expresó públicamente el carácter que se le asignaba al Banco Central. Recalcando que “se debe dotar en el futuro al Banco Central de una adecuada independencia técnica, con el objeto de sustraer el manejo monetario del país, del apetito de quienes han transformado la emisión de dinero y todos los efectos consiguientes, en señuelo irresponsable de sus intereses electorales”. De aquí viene imponerle todo tipo de limitaciones a su accionar, criterio que en lo fundamental subsiste hasta el día de hoy.
Por eso que los cambios constitucionales deben terminar con los numerosos amarres heredados y eliminar disposiciones que le establecen limitaciones. La Convención se enfrenta a la tarea de reemplazarlos por un texto en mi opinión que libere potencialidades. Jaime Guzmán logró por décadas su objetivo de amarrar la economía chilena. “La Constitución -propició- debe procurar que, si llegan a gobernar los adversarios se vean constreñidos a seguir una acción no tan distante de la que uno mismo anhelaría, porque el margen de alternativas que la cancha imponga de hecho a quienes jueguen en ella, sean suficientemente reducidas para que sea extremadamente difícil hacer lo contrario”. Esto es lo que aconteció desde entonces, lapso que por ello necesariamente debe ser analizado críticamente.
La Nueva Constitución debería posibilitar que cambios estructurales o de diferente tipo necesarios para el país sean posibles. Por ello, el destacado economista Gabriel Palma sostuvo que la nueva constitución debe ser “habilitadora”. La Constitución de Pinochet condujo a varias leyes de amarre con vistas a continuar el modelo neoliberal. Aceptó los cuerpos de supervigilancia (Tribunal Constitucional, Banco Central “independiente”, Consejo Nacional de Educación, etc.) que se fueron implementando. Es cierto que la Constitución de 1980 experimentó 53 modificaciones. Sin duda es un numero apreciable, pero como anotó Javier Couso, catedrático de la Universidad de Utrecht, “jamás se pudieron tocar los aspectos neoliberales y más ideológicos de la Constitución donde se garantizan las soluciones privadas para problemas públicos en la educación, salud o la misma seguridad social”.
De allí que su nuevo texto debiera sin duda cumplir con la tarea de poner fin a los amarres que condicionan el funcionamiento del banco. Debería ser en cambio como se señaló una Constitución “habilitadora”, sin restricciones para llevar adelante las políticas que se requieran implementar. Un amarre que en esos años destacó como uno de los más estrictos a nivel internacional, dado que fue incorporado a la Constitución haciendo muy difícil su derogación o modificación. Una de ellas fue la de prohibir operar al Banco Central con el Fisco, tanto directamente como en el mercado secundario. Prohibición está última que se dejó sin efecto en 2020, en el momento más agudo de la recesión, colocándole todo tipo de restricciones y que a la fecha nunca se ha utilizado. Las operaciones de mercado abierto se han efectuado fundamentalmente con títulos de la banca comercial, que en el país tiene una alta presencia de capitales extranjeros. Este mecanismo una vez más ha sido utilizado permanentemente por la Reserva Federal de EE. UU. desde marzo de 202O. Durante noviembre empezará a reducir la compra de activos financieros, que se mantuvieron hasta ahora en US$120.000 millones mensuales de ellos US$80.000 en bonos del Tesoro y se disminuirán inicialmente a US$70.000 millones.
Aprobada la Constitución de 1980, al año siguiente empezó a prepararse la Ley Orgánica Constitucional (LOC) en un proceso que demoró en completarse durante varios años. El primer anteproyecto se comenzó a elaborar durante 1981. Pero luego se fue postergando por la crisis de la década de los ochenta, desatada a partir del acuerdo adoptado por el G5 de esos años aumentando bruscamente las tasas de interés con el propósito de detener un proceso inflacionario existente a fines de los setenta. En 1987 se constituyó una comisión para su elaboración, coordinada por Jorge Cauas, la cual remitió un proyecto a la Comisión de Estudios de Leyes Orgánicas Constitucionales. En noviembre de 1988 se dio a conocer públicamente, después del plebiscito que condujo al fin de la dictadura. Finalmente, la LOC se publicitó el 10 de octubre de 1989 y entró en vigencia al día siguiente.
La formulación de autonomía e independencia del Banco Central contenida en el texto fue inmediatamente cuestionada. “(…) es notable -manifestó Roberto Zahler, que posteriormente formó parte de su primer Consejo y luego ocupó la presidencia- que se piense que esta institución pueda no depender del proceso político democrático. En otras palabras -añadió- ¿por qué un conjunto de personas no representativas tendría tanto poder y control sin asumir las responsabilidades políticas correspondientes? Si la formulación de las políticas monetarias y la mantención de la normalidad de los pagos no son funciones eminentemente técnicas, sino que tienen un alto contenido político, entonces no parece razonable concebir el Banco Central como una institución completamente autónoma, única responsable de la formulación y ejecución de las políticas monetarias y cambiarias y de la mantención de la normalidad de los pagos externos e internos”.
La LOC aprobada establecía que los integrantes del primer consejo del organismo fuesen nominados por Pinochet, lo cual garantizaba su control por varios años. Ello, producido el plebiscito, resultaba absolutamente insostenible. La dictadura se vio obligada a entrar en negociaciones, ya que de insistir hacia inevitable que el gobierne próximo a asumir modificase la LOC. Las negociaciones fueron encabezadas por Carlos Cáceres, ministro del Interior de Pinochet, y Alejandro Foxley, el futuro ministro de Hacienda. Se llegó a un compromiso donde cada parte nominaba a dos miembros del organismo y de común acuerdo se designaba el quinto, quien sería el presidente durante los dos primeros años. Se concordó en Andrés Bianchi, secretario ejecutivo adjunto de la Cepal.
Esta fórmula se transformó en permanente hacia adelante, con una adaptación a la nueva realidad. Dos miembros provenían de la derecha y dos de la Concertación, designándose el presidente entre sus integrantes por el presidente de la República, el cual era habitualmente de sector político. Eso funcionó así con dos excepciones, cuando Ricardo Lagos resolvió designar a Vittorio Corbo, destacado exponente del pensamiento neoliberal; y recientemente por Sebastián Piñera al mantener en el cargo hasta octubre de 2025 a Mario Marcel, lo que se interpreta estimó crearía las mejores condiciones para defender el inmovilismo de las actuales normas del instituto emisor en la Convención Constituyente. La nominación debe pasar a ser representativa de la realidad democrática del país, lo cual se garantiza si la designación de sus cinco miembros se efectúa simultáneamente, por ejemplo en la instancia parlamentaria que se decida en la Convención.
En febrero existe una nueva designación que debe efectuarse, finaliza el período del actual vicepresidente, Joaquín Vial, que reemplazó al democratacristiano José De Gregorio, si continúa la normativa establecida debería ser alguien de esta tendencia. Por ello en el PDC se barajan nombres del posible nuevo integrante.
Otra característica del Banco Central a modificar es la visión unilateral de su objetivo, centrado en la inflación, diseñado reproduciendo la del Bundesbank. Deben sacarse lecciones de experiencias internacionales. En la actualidad es muy importante la que está viviendo la Reserva Federal de EEUU, a partir de la modificación de su política monetaria acordada en los últimos días de agosto de 2020, cuando su presidente, Jerome Powell, en la reunión de bancos centrales que se efectúa anualmente en Jackson Hole, comunicó cambios calificados como históricos en un documento titulado “Declaración de objetivos de largo plazo en la estrategia de política monetaria”, que le asigna una gran importancia para determinar lo que se haga en materia de tasas de interés a lo que acontezca en el empleo, permitiendo que el nivel de inflación se pueda alejar transitoriamente de su objetivo del 2%, como acontece en estos momentos.
Hugo Fazio
Noviembre de 2021