Los comienzos de una política de viviendas sociales
Por Cristian Cottet
La cuestión de la vivienda social comienza a debatirse en Europa a mediados del siglo XIX a propósito de las precarias condiciones de vida de aquellos sectores desfavorecidos, que ya eran una realidad imposible de negar en el viejo continente. Los movimientos sociales y políticos del pujante proletariado europeo, logran instalar en el debate la cuestión de la vivienda como un asunto de relevancia mayor que se suma a las reivindicaciones económicas.
El hacinamiento, la segregación social, la falta de servicios públicos y la degradación de las condiciones higiénicas, serán parte de las características de la transición urbana que viviría las ciudades más pobladas de Chile. Este fenómeno, de manera temprana, comienza a ser instalado por sectores progresistas que ven en esta realidad una forma más de intervenir políticamente, transformando las condiciones de vida de los trabajadores. Así, Chile pasa a ser uno de los países de América del Sur que más tempranamente desarrolló este debate e implementó políticas al respecto. La primera ley chilena que aborda el problema de la habitación popular es la Ley de Habitaciones Obreras, de 1906. Existe cierto consenso en que la primera ordenanza que hace alusión a normar las habitaciones de los sectores populares es la referida a los cuartos redondos y se promulgó en el año 1843. En 1883 la Municipalidad de Santiago estableció diversas concesiones y franquicias a los constructores de habitaciones para obreros. Estas disposiciones serían luego en su conjunto incorporadas en la Ley de la Comuna Autónoma de 1892; la que prohibió la construcción de ranchos de paja dentro de ciertos límites urbanos e incluyó entre las acciones municipales la de fomentar la construcción de conventillos higiénicos, confeccionando planos y ofreciendo ventajas tributarias a las empresas que se acogieran a esos beneficios.
La promulgación en 1906 de la Ley de Habitaciones Obreras instala un cambio respecto a la mirada que la sociedad desarrolla de los problemas devenidos de la pobreza y la marginación y establece el inicio de una política asistencial en materia de vivienda. Por ello la ley a la cual me refiero debemos entenderla en un contexto no sólo de cambio respecto a los sectores populares, si no que se da también en el marco de transformación de las estrategias en que los sectores pudientes enfrentan los conflictos sociales de la sociedad chilena. La acción que se venía desarrollando desde las asociaciones de beneficencia y el fomento a la construcción de casas higiénicas por parte de empresas particulares no había logrado incidir significativamente en la disminución del déficits de viviendas para los sectores populares. Por otro lado el movimiento social y sindical se hacía sentir cada vez más en la vida nacional, las huelgas y manifestaciones propiciadas por los nacientes partidos políticos de izquierda en Chile ya cuestionaban las estrategias del Estado.
Así, el debate respecto de la vivienda popular, se traslada e instala a nivel parlamentario haciéndose más significativa hacia comienzos del siglo XX. Así, el presidente de la República, Germán Riesco, formó una comisión para estudiar el problema de la habitación obrera. En 1903 se realizó el primer intento de aprobar una legislación de carácter global sobre vivienda obrera que había emanado de la mencionada comisión.
Pero no todo es asistencialismo dado que en estricto orden la habitación obrera es también un estímulo poderoso al ahorro y un fenómeno que viene a reordenar el proceso de acumulación financiera. El argumento más recurrido en este terreno es convencer a los trabajadores que ese dinero que se destina para menesteres de diversión (por ejemplo) es mejor capitalizarlo en destino del bienestar familiar. La discusión en torno al proyecto de ley anteriormente citado, contribuiría a sentar las bases para la aprobación de una Ley de Habitaciones Obreras, promulgada el 20 de febrero de 1906.
Junto al proceso aprobación de la Ley de 1906, durante el gobierno del Presidente Germán Riesco, se había llevado a cabo una política de «fomento del ahorro». En 1901 sólo había en Chile una Caja de Ahorros, la que fue fundada en Santiago en 1884. Hacia 1906 este número subía a once. El debate relativo al significado que debería adquirir tanto la acción privada como la pública, estuvo presente también en la discusión del proyecto de la Ley de 1906. La actitud adoptada fue la de eludir esta disyuntiva, a través de fórmulas prácticas y conciliadoras de ambas posturas. Lo que sí era claro es que aquellas que apoyaban la participación de los particulares eran mayoritarias, por lo cual la Ley no dejó de tener clara intención de fortalecer el papel de los empresarios en la construcción de residencias para obreros.
La normativa de Habitaciones Obreras de 1906 intentó concentrar en su texto parte del debate que se había producido a nivel parlamentario desde principios de la década de 1890. Además en su redacción, se consideraron una serie de argumentos que venían siendo incorporados por las primeras legislaciones europeas en la materia.
Además, la magnitud del problema que representaban los «conventillos» en Santiago, era bastante significativa. Algunas cifras señalaban que existían en la ciudad 1.574 agrupaciones de viviendas en esa categoría, compuestas por 26.272 piezas y habitadas por cerca de 75.000 personas, lo que da un número de cerca de tres personas por habitación. En un contexto más general, podemos destacar que hacia 1909 la tasa de mortalidad en Chile alcanzaba las 32,2 personas por cada mil habitantes y las defunciones de menores de cinco años más aquellas causadas por la tuberculosis, la tifoidea y la viruela representaban el 69,6% de ese total, concretamente 72.916 de 104.707. Ante tal panorama se hacía necesario intervenir decididamente en las deficitarias condiciones de la vivienda popular, como un medio para elevar las condiciones de vida de la población pobre, acciones que permitirían según el discurso de la época la protección de la moral y las virtudes del pueblo.
Las áreas de «conventillos» se ubicaban principalmente en la periferia norte, y en menor medida hacia el límite sur y poniente de la ciudad de Santiago. En esa sección de la ciudad se habían realizado desde el siglo XIX numerosas parcelaciones que hacían los propietarios del suelo para llevar a cabo el «arrendamiento a piso», que representaba el alquiler que efectuaban personas de escasos recursos de una porción de suelo en la cual posteriormente levantaban lentamente una «mejora», que les serviría de habitación. En los comienzos del siglo veinte en zonas de Santiago los mismos propietarios que realizaban dichas subdivisiones del suelo vieron en el negocio de la construcción y arriendo de «conventillos» mayores expectativas de renta, por lo cual ese tipo de edificaciones proliferaron de forma significativa.
La realización de las labores vinculadas a la higiene y la puesta en marcha del catastro de las habitaciones «malsanas» por parte de los Consejos de Habitaciones Obreras tuvo dificultades en sus comienzos, debido principalmente a la falta de personal técnico. Como se ha señalado anteriormente, el Consejo Superior de Habitaciones Obreras para cumplir sus funciones contaría con un personal compuesto de dos personas, uno sería el secretario y el otro un inspector de habitaciones. Con dicho personal difícilmente se podría hacer frente a las ingentes tareas que demandaba cumplir con las funciones impuestas por la ley, desde gestionar la acción de los privados, pasando por la supervisión de las viviendas de construcción directa, hasta recolectar la información de la realidad de la habitación popular, para tomar las medidas correspondientes al mejoramiento o demolición de las mismas.
Otra de las funciones que le otorgó la Ley de 1906 a los consejos fue la de favorecer la construcción de habitaciones higiénicas y baratas, ya sea mediante la construcción directa o el fomento a las sociedades y empresas. En el período comprendido entre 1906 y 1924, dicha labor llegó a la edificación de 193 «cités» que involucraban 4128 casas. El «cité» correspondió a una de las tipologías de vivienda que mayor difusión tuvo en la edificación de las primeras casas baratas en Chile. Desde el punto de vista de su diseño, el «cité» puede definirse como un conjunto de viviendas, generalmente de edificación continua, que enfrentan un espacio común, privado, el que tiene relación con la vía pública a través de uno o varios accesos. Su denominación tiene como origen esta forma especial de relacionarse con el espacio público, que recuerda la ciudadela medieval amurallada, que en su magnitud fue la clase de habitación que mayor significación tuvo en el contexto de la aplicación de la citada ley.
La primera de las poblaciones que se acogieron a los beneficios ya mencionados, fue el Conjunto Residencial Huemul, construida por la Caja de Crédito Hipotecario en 1911. El Boletín de la Oficina del Trabajo publicado el segundo semestre de 1911, publicó en detalle el discurso que pronunció el director de la Caja de Crédito Hipotecario, Luis Barros Borgoño, al momento de entregar las obras a la comunidad. El referido conjunto habitacional se construyó en el área sur poniente de la ciudad de Santiago, en uno de los primeros barrios industriales, accesible a través del ferrocarril de circunvalación, en donde además se encontraba el Matadero, una refinería de azúcar, una fábrica de vidrios y otra de municiones.
Lo señalado por el presidente de la Caja de Crédito Hipotecario da una idea de cómo se irían localizando los nuevos conjuntos habitacionales para obreros en la ciudad de Santiago. La periferia sería para los promotores inmobiliarios vinculados a las operaciones de viviendas para obreros y para el Estado, el sitio más buscado para materializar las edificaciones baratas. Ello principalmente estaría motivado por los bajos costos del suelo asociados a esos lugares.
Así mismo se establecía como prerrequisito que el imponente tuviese constituida regularmente una familia y se comprometiese a ocupar con ella la casa que adquiría, estando prohibido darla en arrendamiento. Para llevar a cabo una venta se proponían una serie de condiciones que serían tomadas en cuenta a la hora de finiquitar el contrato, como el tiempo que el interesado tuviese de imponente en la Caja de Ahorros, el monto acumulado por los depósitos, la asiduidad con que se hayan producido y el número de hijos. No se permitiría en ninguna propiedad el expendio de licores, ni el establecimiento de cantinas, casas de diversión, casas de huéspedes, ni casas de préstamos; los propietarios se obligaban a someterse a las disposiciones de orden y de higiene que adoptara la administración y se procuraría fomentar en las poblaciones el establecimiento de almacenes de consumo por el sistema cooperativo.
El fomento del ahorro en las clases populares, era uno de los principales argumentos que se exponían para que aquellos grupos sociales pudiesen acceder a una vivienda higiénica y gozar de los beneficios que ello representaba. El discurso de la autoridad bancaria decía que «el trabajador que ve sus economías transformadas rápidamente en la hermosa y confortable morada de su familia, queda vinculado a la institución benéfica que le ha ensañado prácticamente los beneficios del ahorro y se halla en el camino de completar su propia educación económica; cada una de estas casas será ejemplo vivo, que contribuirá a la vulgarización y al ensanche del ahorro». En el conjunto residencial que aludía el discurso ya mencionado, es decir la Población Huemul, se contemplaba el «servicio de estampillas de ahorro y de las alcancías a domicilio, como formas de difundir eficazmente la práctica del ahorro».
La Población Huemul fue un verdadero ejemplo de las promociones que impulsaba por esos años la Caja de Crédito Hipotecario, destinadas a la población obrera con capacidad de ahorro. Su diseño corrió por cuenta del arquitecto Ricardo Larraín Bravo, profesional que había presentado interés en lo referente a la vivienda obrera.
Las características generales de la Población Huemul eran 166 casas construidas en una superficie de 25.434 m². Desde el punto de vista arquitectónico el conjunto tiene una gran unidad formal en sus fachadas, que conforman diversas calles corredor, las que desembocan en una plaza, donde se destacan sus edificios de equipamiento. Las casas corresponden a una tipología con patios centrales y corredores exteriores, con los servicios ubicados al fondo del terreno y sus habitaciones abiertas a los corredores y hacia la calle. A esto se suma: área verde central, panadería, pulpería, mercado, sindicato de empleados, centro de madres, taller escuela, una iglesia con salón parroquial, escuelas, estacionamiento de buses, estadio de fútbol, biblioteca, un teatro, policlínico, lavandería y comisaría.
La incorporación de esta variada gama de funciones hace a la Población Huemul un modelo ejemplar de la vivienda social en Chile en la primera mitad del siglo XX.
Junto a este esfuerzo y obra se construyó la Población San Eugenio, también ubicada en la sección sur poniente de la periferia de la ciudad de Santiago. Este conjunto se erigió en los terrenos aledaños a la nueva Maestranza de la Empresa Ferrocarriles del Estado que se construía por esos años; dicha situación fue un factor determinante para la localización de las viviendas, las que se destinarían a los numerosos operarios vinculados a la mencionada empresa. Se entregaron en una primera etapa cien unidades habitacionales, que se construyeron en cuatro de las doce manzanas del terreno y a las viviendas se les dotó de agua potable, alcantarillado y alumbrado con gas acetileno.
Los dos conjuntos mencionados, tanto la Población Huemul como la Población San Eugenio, introdujeron algunas innovaciones a lo adscrito en la Ley de 1906. Tanto la Caja de Crédito Hipotecario como el Consejo Superior de Habitaciones Obreras contrataron seguros de vida de los adquirentes de las viviendas; hecho que vendría a reforzar el capítulo referido a la protección del hogar obrero y contribuiría a la naciente construcción de la institucionalidad social chilena que se comenzaba a gestar por esos años.
La construcción directa por parte de los consejos fue relativamente baja respecto de lo que se edificó gracias a la participación de los privados y sociedades en general, llegando a la cifra de 396 casas, de las 4.128 que se levantaron por la iniciativa particular durante la vigencia de la Ley de 1906. Desde una perspectiva global, considerando la inserción de estas agrupaciones de vivienda en el conjunto de la ciudad, hacia la década de 1910, podríamos señalar que la Caja de Crédito Hipotecario comienza a ser uno de los gestores inmobiliarios que desarrolló mayores acciones en la construcción de viviendas, no sólo dirigidas a las clases trabajadoras sino también impulsó proyectos de relativa magnitud para los grupos sociales medios. A principios de la década de 1910, la citada entidad bancaria había emprendido la realización de obras en diversos sectores de la ciudad de Santiago que sumaban, sin considerar la ya descrita Población Huemul, 54.636 m².
Los ejemplos señalados de cómo se fueron formando los primeros espacios residenciales destinados a los obreros con capacidad de ahorro, dan una muestra del origen de aquellos lugares y permiten conocer el punto de partida de las intervenciones públicas en materia de vivienda social. Podemos también señalar que la Población Huemul, conjunto modelo para aquella época, tuvo en cuenta para su ubicación el trazado existente de la línea del ferrocarril y el tranvía. Por señalar un aspecto que muestra la intención de integrar aquellos lugares al resto de la ciudad de Santiago y que fueron elementos que simbolizaron los nuevos espacios urbanos que comenzaban a construirse en el viejo mundo.
De esta manera se fueron levantando una parte de las viviendas que se asociaron a la normativa de Habitaciones Obreras de 1906, los restantes conjuntos residenciales quedarían representados por los denominados «cité», que corresponde a una de las tipologías habitacionales que se comenzaron a utilizar en Chile a finales del siglo XIX. Esta Ley marcó el inicio de la acción del Estado chileno en cuanto a la vivienda social y sentó las bases para las futuras acciones que se desarrollarían en esta materia.
El balance positivo que tuvo la acción higienizadora de los Consejos de Habitaciones para Obreros proponía la demolición de los «conventillos» y negativo en tanto la construcción de nuevas viviendas repercutiría significativamente en el precio de los alquileres. Ello llevó a profundizar el conflicto entre propietarios y arrendatarios, ante lo cual el Estado intentará legislar para regular dichas relaciones y además promulgaría una nueva legislación de casas baratas en 1925, que tendrá como objetivo impulsar la construcción de nuevas viviendas sociales.
Bibliografía
Hidalgo, Rodrigo; La vivienda social en Chile. La acción del Estado en un siglo de planes y programas
Hidalgo, Rodrigo; La política de casas baratas a principios del siglo XX. El caso chileno; www.ub.es/geocrit/hidalgo.htm.
Sin autor; Historia del Movimiento Poblacional en Chile; mimeo.